国土空间规划标准应涵盖社会服务和公共管理内容

1、文章指出，城乡规划领域的标准归属工程建设标委，相对独立于国家市场监督局管辖的标准。

2、国土空间规划不仅是指导建设行为的公共政策，而且是指导全域全要素各类资源治理的空间类规划，也就是说包括非建设行为。所依循的技术和行事逻辑根据资源的特征，而不完全是工程建设问题，存在城乡规划不能解释的科学机理。

3、国际上针对公共服务和社会组织同样可以制定标准进行规范。因此，规划类标准不能仅限于技术，还应包括社会服务和公共管理内容。

4、“空间”存在多学科界定的差异，因此，规划本身在经历事务性、技术性和理论性碰撞之后，将会产生新的解释。

引用格式：

杨帆. 面向资源管理的国土空间规划标准体系——国家标准化战略和趋势引发的思考 [J]. 城市发展研究, 2024, 31 (01): 11-20.

● 标准化的意义和趋势

·标准化是对组织行为模式的规范

标准通常由公共机构批准但并非强制执行。它是关于某产品或相关生产工艺和方法的规则、指南或特性文件；通过标准的重复使用、传播与扩散，不仅促进技术创新、降低技术风险,而且带动技术进步和产业升级。[9]围绕特定技术而建立的技术标准联盟，往往包括政府、企业、用户、协会、科研院所等成员。联盟能够促进成员间优势互补、风险共担；有助于理解组织动机、明晰组织获取外部知识资源行为的内在逻辑，从而实现价值创造。[10]

标准化不仅能减少服务成本,促进不同机构之间安全交互,而且能推动知识产权的应用，并将负面影响降到最低。从组织行为模式来看，标准化进一步向模块化、平台化转变符合各类组织发展的总体需求，因而给知识传递和政策咨询带来了最佳秩序。[11]

· 标准化的国际发展趋势

其一，行业协会是组织标准化活动的主体，常通过组建民间组织“技术委员会”自愿开展工作，从而发挥国家和企业不可替代的作用。[12]比如，“美国国家标准学会（ANSI）”受美国政府委托，组织协调并批准发布自愿性标准和强制性技术法规体系；其中，自愿性标准又由国家标准、学（协）会标准和联盟标准三种类型构成。“德国标准化协会（DIN）”是由联邦政府授权的民间标准化管理机构，所制定的国家标准、团体标准和企业标准均为自愿性标准。英国授权非营利民间标准化机构“英国标准协会(BSI)”统一管理、制定国家标准，各类行业协会、学会和产业联盟则负责制定团体标准。[13]

其二，标准化正在被推广至社会治理领域。社会管理或者社会组织的“标准化”要求的是目标的统一，而非行政和立法的统一。比如，欧盟21世纪初设定了消除贫困目标，为此采取“开放性协商”机制[i]推动社会标准化工程；通过制订《欧洲社会议程》，自下而上规范社会政策，从而发挥“软性规则”的作用。这一过程改变了传统的社会需求认定方式，调动整个社会运用理性去寻找实现共同目标的途径；也因此改变了政府的行为方式，产生了国家间接轨和趋同现象。[14]

其三，逐步实现管理和公共服务的标准化。比如，美国联邦政府服务总局（General Services Admin istration，GSA）依据联邦政府标准化体系建立了“联邦规范、标准和商品规范索引”（Index of Federal Specifications, Standardsand Commercial Item Descriptions）以体现政府的需求和政策。通过将政府公共产品或公共服务采购项目标准化，引导产品供应商、制造商和服务提供方跟进，并帮助实现政府意图。这种政府计划、主导和管理的“政府标准”制度，推动了“政府引导”的管理和公共服务的标准化。[15]

其四，国际标准化机构日渐成熟。国家推进标准国际化的根本动机是试图尽早获取可能塑造未来的信息，维护开放性市场准入，保持一定的发言权。国际标准化组织机构要求国家代表的唯一性和标准的国际通用性。比如，国际标准化组织ISO为了平衡各方利益，通过设立技术管理委员会（TMB）全面管理标准制定。此外，每个国家仅允许一个标准代表机构参加TMB，且公司和个人没有资格成为会员。

· 以推动高质量发展为目标的国家标准化战略

在经济、技术、科学及管理等社会实践中，为减少繁文缛节、真正解决现实问题，常通过对重复性事物和概念制定、发布和实施统一标准，以获得最佳秩序和社会效益。[16]由于标准体系常常是制度供给和保障能力的表现，尤其强调标准体系的系统性、协调性、开放性和适用性，对推动高质量发展有重要的支撑作用，因此，城镇建设领域、服务业领域和生态文明建设领域等都被国家确定为标准化的“重点建设领域”。[17~18]

新修订的《标准化法》确立了新型标准体系的法律地位，目标在于推动建立政府主导制定标准与市场自主制定标准协同发展、协调配套的机制，进而促进我国标准与国际先进标准体系的兼容，[19]将获取国际标准制定主导权作为增强国际竞争优势的重要手段之一。[13]

图 1 论文分析框架

●国土空间规划面临的标准化挑战

·市场经济需要标准化做支撑

标准除具有鲜明的技术属性，也有明显的制度属性。它既表现出对经济社会发展的支撑作用，也体现为对政治和经济制度的补充作用。[20~22]

长期以来，我国标准化面临着社会团体的标准化地位问题。标准化体制通常由标准化活动的组织方式、管理方式和运行方式三方面构成；其关键在于对标准制定和发布主体如何定位。由于标准的使用具有非竞争性和非排他性，因此，供给标准、提供标准化公共服务等职责常由公共组织承担。由于政府受能力和资源的限制并不能完全垄断标准供给，因此，为提高公共服务质量、降低成本，会加强与非营利组织、企业等私营部门的合作，实行共同治理。自组织的社会团体往往能充分考虑利益相关方意愿，有助于实现“公平、公正”以及“开放、透明、协商一致”的社会治理目标，因而成为标准化活动的主体。[23]由此，形成了两种标准化体制:一种是政府直接管理模式，另一种是政府或法律授权某一机构，并由该机构制定、发布标准的管理模式。[13]由于我国行业协会不是市场经济产物，通过挂靠行政机构并在行政体制内运行，因而带有浓厚的行政色彩；同时，联盟组织又不是正式登记注册的法人单位，因而社会团体在担任某个ISO/TC国内归口单位时存在困难。[12]

·标准化管理和服务亟需制度创新

（1）标准化的政府管理

1988年颁布的《中华人民共和国标准化法》采用政府管理标准化模式。工业产品、工程建设和环保等重点领域确立了“国家、行业、地方和企业”四级标准体系。2015年以来，国家提出了强制性标准只设国家标准一级、鼓励发展团体标准与行业标准的政策。[24]2017年，新的《标准化法》明确了政府主导、市场自主制定两类标准协同发展和协调配套新格局，开始推行“国家标准、行业标准、地方标准、团体标准和企业标准”五级标准体系。[25]

标准化政府管理体系由“国家标准化行政主管部门”和“行业标准化和地方标准化主管部门”两部分构成。2018年3月，国务院成立国家市场监管管理局（SAMR），对外保留“国家标准化管理委员会（SAC）”牌子[i]。除了向各个政府主管部门（行业标准化主管部门）征求国家标准立项建议、受理并组建新的TC之外，还作为我国唯一正式机构参与ISO和IEC事务。此外，大约有64个主管不同行业的部委有标准化管理职能。随着机构改革、部门撤销相应转化为联合会等组织，但仍然负责管理相应的行业标准化。省、自治区、直辖市、设区市的地方政府和标准化管理职能部门，则负责地方标准的立项、组织、发布等协调工作。[26]

（2）标准化研究机构和标准化协会

随着多轮机构调整，原隶属于政府的很多标准化机构，大部分转为各个部委的标准化研究机构，成为标准技术归口单位。有些机构随着标准国际化进程而成为相应的TC秘书处。各个地方政府也都设立了地方标准化研究机构，成立了各自的标准化协会。[12]

（3）标准化的归口管理

受既有标准归口管理体制影响，标准化始终在规范化、一贯性和国际互认方面存在问题，标准体系顶层设计尚没有完全统一。[25]比如，城乡规划标准化技术委员会隶属于工程建设标委，而工程建设标准由国家标准委、住房和城乡建设部共同颁布。[ii]这类标准通过对基本建设中的勘察、规划、设计、施工、安装等事项进行协调统一，以实现规范、监督、指导工程建设全过程的目标，[27~28]形成了由法律、行政法规、部门规章中的技术性规定与全文强制性工程建设规范等共同构成的“技术法规”体系。[29]

标准化归口管理给规划实践造成了一系列困境：其一，标准管理体制行政化并相互割裂阻碍了标准间的协调。虽然标准化法规定“国家标准由国务院标准化行政主管部门制定”，但是“工程建设、卫生、环境保护”等领域至今仍各自管理着本领域的标准化工作。[12]发布标准的政府部门互不隶属，多管理主体导致多决策主体，造成标准内容矛盾和管理碎片化，标准间协调困难。[30]2015年6月，国务院建立“标准化协调推进部际联席会议制度”，但也常常解决不了协调问题。[12]其二，标准国际化举步维艰。国家质检总局和国标委2015年第36号文件中指出，标准国际化活动是指参加国际标准化组织ISO工作的情况。为此，中国城市规划领域亟需与“国家标准化管理委员会”合作探索建立一个更加开放的机制，通过走向世界、参与国际标准化活动，从而发挥重要公共政策作用。[31]

·响应建设型规划转型为资源管理型规划

▷ 资源类型的多元认知

标准化被认为是对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用条款的活动。[32~33]因此，当约定的工作对象内涵发生变化时，就需要以标准的形式予以重新界定。

从资源保护、利用和开发视角建立起对空间的新认知，是当前国土空间规划改革的基本逻辑。规划的对象不仅包括“可开发建设的空间”，也包括“不能开发建设的空间”，而两类空间均被视作资源的构成部分。一方面，自然资源和土地资源领域形成了关于资源自然属性和权利属性的意识；另一方面，人类生存环境是多学科研究的共同对象，既包括自然环境也包括建成环境。针对共同关心的“人类聚居”格局问题，从建成环境和自然环境出发分别形成了的多种不同观点。其中，建成环境是人类社会历史性和制度性遗存，是可被人类“反复使用”的“空间性”资源，同时，也是承载社会、文化等非物质性要素的物质性载体。因此，基于价值观和哲学态度所形成的实践“工具”（如，各类规划），其工作重心和技术方法显然有所不同。但是，之所以采用规划作为治理工具，是因为所有资源类型都以“空间”作为存在形式，并共同形成了“空间格局”。[34]

▷ 适应资源管理需求的国土空间规划

国土空间规划的工作重心从为建设和开发提供解决方案，逐步转型至为全域全要素资源管理提供空间治理工具。标准体系的建立可以减少人为因素的干扰和各种不确定性，节省时间成本、制度成本和预算成本，并与治理模式相协同。作为管理对象的各类资源，既有清晰的概念，现实中也存在空间交叠现象。

(1)自然资源的管理

自然资源是人类繁衍生息的基础，具有覆盖“山水林田湖草沙”等各类要素的综合性，以及与生物群落密切相关的生态敏感性。既包括“绿水青山”理念涵盖的资源与资产双重性，也有不同类型地域分布的空间差异性特征。因此，自然资源管理需按照资源综合化和资产化、总量集约化、空间差异化等要求展开。国土空间规划作为实现自然资源管理的行动政策依据之一；其目标是既要提供有利于资源、能源节约和生态环境保护的空间治理工具和政策措施，也要适应基本国情、地方资源禀赋和发展阶段。[35~38]

(2)土地资源的管理

土地在被人类使用、产生了经济社会活动之后成为土地资源，它体现了人与人之间的权利关系。作为承载自然和人文要素的载体，由土地资源建立起的“人—地”关系具有稀缺性和排他性。土地资源管理更要依赖各类权利制度架构，比如，土地产权、土地规划、土地保护和土地管理等多个国家制度。有学者认为，国土空间规划是承接“国家土地规划制度、土地产权制度”两块基石以及由其共同奠定的“现代土地管理制度”的一项重要公共政策，因此，需从重视所有权归属转型到重视财产流转使用、用益物权保护；以土地管理为手段，借助“人地耦合”机制实现对人类经济社会活动的约束和引导。[39]因而，使用功能格局与土地权利格局应在规划中得到兼顾，扬弃制度和文化遗产，从而丰富和发挥国家干预经济社会发展和权利关系架构的基本空间工具作用。[40~42]

(3)空间资源的管理

空间资源产生于人类聚居地的建构和不断扩展。空间资源的分布性和承载性表现出一定程度的空间近邻和使用强度特征，即国土空间资源中的城市建成空间资源。

其一，存量发展时代，各类“空间”都应被作为资源管理对象。占据一定“空间”是资源存在和经济社会活动开展的物质基础，因此，根据权利主张和所受的制度约束，国土空间规划界定的空间用途即成为用途管制和建成空间再利用的基本依据。[5,43]为此，需要建立空间资源调查、统计、监测制度，为规划与管理、保护与开发构建行为基础；[44]通过协调规定各类资源的管理和使用标准，解决规划编制、实施、管理过程中存在的话语体系不一致的问题。[45]

其二，国土空间规划是资源管理的政策工具。规划实践表明，通过约定空间开发模式和引导开发建设行为，可以实现对资源利用和环境建设的管理。随着行政管理职权扩展为资源管理，国土空间规划就应遵循反映资源管理权力架构、支撑资源使用方式的基本逻辑。由于制定公共政策和创设制度机制的职能不断向公共行政体系回归，法定行政权及行政强制力的职权范畴与规划技术性及决策咨询的建言范畴因而会被更加清晰地界定开来。[46~47]

其三，规划治理成为空间治理的政策工具。为实现政府治理能力和治理体制现代化，国土空间规划在城市精细化管理、基层治理创新方面将发挥更加积极的作用。[48]为此，空间治理框架建设要以两部分规律做基础，一方面是地理空间互嵌、技术空间互嵌、制度空间互嵌和权责空间互嵌等底层空间机理，[49]一方面是依据多学科领域知识、技术和科学规律开展管理、建设、运营、保护等管理工作的空间对象界定。随着政府管理权责向基层的不断下沉，针对国土空间规划所形成的规划治理与管理机制不仅需要在制度、技术层面协同，而且需要在权责空间边界层面进行协同。

尽管自然资源、土地资源和空间资源在认知和实践中存在一定内涵交叠，但在制度架构中仍应以资源管理逻辑作为主线，做到规划程序、技术路径和政策措施的一致性。比如，“三区三线”划定既遵守了资源特征要求、遵循了资源利用规律，也相对明确了基本的责权利边界。在此基础上，可根据空间使用的功能内涵和治理特征，将一定行政辖域内资源类型进一步细分，从而利于工作边界的确定和规划实施监督、监测体系的运行。（图2，图3）。